1. El cuadro actual

En un reciente análisis de la situación social argentina 1 llegábamos a la conclusión de que los mayores problemas que enfrenta hoy el país son:

1. un elevado y persistente nivel de desocupación;
2. un nivel muy elevado de empleo público y un nivel sin precedentes en nuestra historia estadística de empleo "en negro";
3. una marcada fragmentación social que coincide con la fragmentación que muestra el mercado laboral entre salarios industriales, recuperados del impacto de la crisis, y salarios del sector público y del sector "informal", que permanecen muy por debajo de los anteriores;
4. niveles de pobreza y de indigencia también sin precedentes en la historia moderna de nuestro país;
5. el máximo nivel histórico de desigualdad de ingresos entre "pobres" y "ricos".

Las causas principales de este cuadro se encuentran en varios factores que también ya hemos descrito en trabajos anteriores 2:

1. el prolongado período de profunda recesión económica (1998/2002) originado en el mantenimiento de la convertibilidad y el tipo de cambio fijo cuando éste resultaba económicamente insostenible, que destruyó miles de empresas y de puestos de trabajo;
2. el impacto de la "pesificación asimétrica" y la introducción de un tipo de cambio excesivamente alto, que originaron una redistribución de ingresos sin precedentes a favor de determinados sectores económicos y en contra de los sectores de ingresos fijos;
3. la erosión del sistema financiero originada por la recesión primero; las medidas de contención de la fuga de depósitos y de capitales ("corralitos" y otras) después; la declaración del "default"; y finalmente, el innecesariamente prolongado período de "negociación" de la deuda externa declarada en "defualt";
4. el mantenimiento de una política de tipo de cambio fijo y elevado que actúa como factor de protección a las actividades productivas dirigidas al mercado interno pero con efectos secundarios (mayor presión impositiva, elevación de las tasas de interés y nuevo endeudamiento público) que restan recursos a la inversión pública y privada;
5. la distorsión de precios relativos originada en el tipo de cambio elevado, los atrasos salariales y el congelamiento de tarifas de servicios públicos ;
6. el mantenimiento de un sistema impositivo regresivo y que desalienta la inversión;
7. la pérdida de confianza de los inversores y ahorristas, en particular nacionales, ante el despojo que han sufrido y ante el fuerte deterioro de la seguridad jurídica que caracterizó al período de la "débacle" de la convertibilidad y el ajuste posterior; y
8. como consecuencia de varios de los factores antes señalados, un nivel de ahorro interno y especialmente de inversiones en bienes de equipo apenas suficiente para mantener la actual dimensión del aparato productivo y que resulta, a todas luces, insuficiente para hacer frente a los niveles de desocupación actuales 3.

 

 

1. Los grandes desafíos

 

Frente a este cuadro surge la necesidad de plantear, como un desafío prioritario para la sociedad, la búsqueda de un modelo económico y social alternativo, cuyo principal objetivo tienen que ser restablecer la prioridad de la lucha por el pleno empelo, como condición esencial para devolver la dignidad y, en consecuencia, un nivel de ingreso decente a los millones de argentinos que han quedado marginados. Ese será el primer paso para volver a un cuadro de distribución del ingreso que asegure un mínimo de justicia social y con ello nos permita avanzar en la lucha contra los otros flagelos sociales que han avanzado como consecuencia del prolongado retroceso social en que hemos estado -y seguimos- viviendo. Con ello nos referimos a las distintas formas de violencia social a las que asistimos cotidianamente: pobreza extrema, desamparo, delincuencia, inseguridad.

La gran tentación es tratar de definir un programa económico razonable, que teniendo en cuenta esos objetivos y los métodos a aplicar en el período de transición hasta alcanzar aquellos, sea el eje de la acción gubernamental.

Sin embargo, la experiencia histórica nos muestra que, frente a una situación como la actual, y aún descontando un prolongado período de recuperación económica, no bastará con la mejor política económica para salir de esta situación. La economía podrá crecer mucho, podrá haber derrame, podrán seguir predominando las excepcionales circunstancias favorables para nuestros productos en el mercado internacional, pero aún así estaremos lejos de alcanzar los objetivos sociales antes mencionados. Recordemos que para mantener el nivel actual de ocupación, nuestra economía tiene que seguir creciendo al 4,5% anual; y que creciendo al 9,5 por ciento en el último año si bien se crearon 830.000 nuevos puestos de trabajo, se trata de una cifra muy alejada de la necesaria para los ocho millones de puestos que serían necesarios para alcanzar una ideal situación de pleno empleo. Además, a pesar de ese crecimiento de la economía, la desigualdad social siguió avanzando en el país y la creciente presión inflacionaria nos anticipa el riesgo de mayor pobreza en el futuro próximo.

Es importante no confundirse, la economía está creciendo y en términos estrictamente macroeconómicos puede seguir creciendo en el futuro, pero las características del actual crecimiento nos condenan a que la situación social se siga deteriorando y a que el modelo de crecimiento vigente encuentre sus límites ante la ausencia de reformas de fondo que lo caracteriza. Más aún, el mejor de los programas económicos será insuficiente, por sí solo, para contener el tremendo deterioro social y cultural en que estamos sumergidos. Tenemos que repensar la política económica y el modelo de crecimiento pero además, y al mismo tiempo, encarar una serie de otras grandes tareas sociales, que son los limitantes mayores para que encontremos una senda de crecimiento con justicia social.

Consecuentes con lo que hemos expuesto en otros trabajos, creemos que cualquier salida económica a esta situación requiere, ante todo, de un conjunto de medidas esencialmente políticas, comenzando por una profunda reforma institucional y por la reforma del Estado. Hablar de economía y referirse a los problemas institucionales parece un escapismo, pero la historia reciente de nuestro país nos habla de una sucesión de modelos y políticas económicas fracasadas porque las instituciones no están en condiciones de responder a los grandes desafíos de nuestro tiempo. Ya sea por la exacerbación del gasto público y su baja productividad, por el descontrol del endeudamiento o por la incapacidad del sistema para encarar reformas estructurales. Esto no implica que no vayamos a tratar los aspectos económicos de una alternativa a la situación presente o que desconozcamos la importancia de una política de generación de empleo, pero vayamos por el orden de las prioridades

 

1. La necesidad de una reforma institucional

 

¿De qué estamos hablando cuando nos referimos a la reforma institucional? No podemos extendernos sobre el tema, no es nuestra materia de análisis cotidiano, pero estamos convencidos de que el origen del fracaso económico y de las sucesivas crisis que ha enfrentado el país desde el restablecimiento de la Democracia en 1983, está en el fracaso de nuestras instituciones. Ello ha sido producto de su politización, del surgimiento de una sólida partidocracia basada en el creciente clientelismo que se alimenta en los elevados niveles de pobreza y los enormes recursos de que hoy dispone el Estado; y para completar -y ojalá sea para terminar- este ciclo, en este funesto sistema político que se basa en un modelo económico que genera, a la vez, pobreza extrema y los recursos para que desde el Estado se auxilie a sus víctimas.

La reforma institucional entonces hay que encararla desde las raíces mismas de nuestro sistema político. Argentina precisa hoy un gran debate sobre su futuro institucional, que comprenda capítulos tan importantes como el de la modificación de un sistema de provincias muchas de las cuales hoy resultan económicamente inviables. Y esto a pesar de que algunas de ellas cuentan con enormes recursos naturales pero que son incapaces de desarrollarlos debido a la existencia de un sistema institucional que las ahoga, las mantiene en el atraso y condena a sus habitantes a formas extremas de pobreza y degradación social. ¿Podrá superarse la pobreza extrema, la desesperanza, la incapacidad para explotar los recursos disponibles o para engendrar condiciones mínimas para la inversión y la generación del empleo, sin sacudir los sistemas políticos que imperan en dichas provincias?

¿No tiene sentido acaso preguntarse por el futuro de Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Catamarca, La Rioja , San Juan, Jujuy o incluso de Corrientes o Entre Ríos, Misiones o Tucumán, Río Negro, Tierra del Fuego o Chubut? ¿pueden seguir existiendo con su estructura política actual, basadas en muchos casos en caudillismos anacrónicos cuando no en formas de feudalismo político y económico decimonónicos? ¿No hay nada para hacer en materia de unión entre algunas de ellas? Si tanto pregonamos la integración regional entre estados vecinos ¿por qué no comenzamos por hacer algo sustantivo en el plano interno, nacional?

Y dentro de cada una de estas y las restantes provincias ¿no hay nada para hacer en materia de reforma de sus instituciones, suprimiendo decenas de cargos electivos que sólo sirven para pesar en el bolsillo de sus ciudadanos y dificultar el funcionamiento de las economías locales; para transferir de la burocracia provincial al sector productivo la mitad o más de los empleados públicos; para eliminar trabas administrativas, reglamentaciones prebendarias o impuestos inútiles que solo sirven para beneficio de unos pocos y para impedir el crecimiento económico provincia; para tratar de que el beneficio de la explotación de los recursos mineros, allí donde se los explota, queden, al menos en parte, en las provincias? Cómo explicar si no tanta pobreza y tanto atraso allí donde sobran recursos naturales y donde tantos ciudadanos sobreviven sin trabajo o subocupados? Por otra parte, ¿no se puede hacer nada para terminar con legislaciones provinciales que hacen imposible, en nombre de un mal entendido federalismo, cualquier acción coherente a escala nacional? Más aún ¿no hay nada para hacer con la Provincia de Buenos Aires? Este monstruo tan mal administrado, que siendo la mayor fuente de riqueza de nuestro territorio, ha engendrado el mayor bolsón de pobreza, violencia y corrupción del país que es el Conurbano bonaerense.

Y en materia de reforma del Estado, es decir del Estado federal, ¿no deberíamos también repensar el esquema institucional actual, adaptándolo a las reales necesidades del conjunto de la sociedad y no a las de su "clase política", como se hizo con la Reforma del 94? No se trata de volver a redimensionar el Estado, sino de rediseñar sus instituciones para que vuelvan a ser eficientes: con un Parlamento que legisle y no que sirva solamente como caja de resonancia de los enfrentamientos internos de los principales partidos y que cuando legisla no lo haga en la forma desaprensiva en que lo puso en evidencia el fallo sobre el recurso de amparo "Halabi, Ernesto" que publicamos en nuestro último número; que tengamos una Corte Suprema que no esté más sujeta a los avatares de la política; un Poder Judicial sea realmente independiente y efectivo, alejado de las veleidades mediáticas de sus miembros y de las presiones del Poder Ejecutivo; con entes reguladores únicos por sector de actividad, con jurisdicción nacional y real independencia respecto del poder político; con un Poder Ejecutivo basado en personal de carrera, formado para servir al Estado, en condiciones de darle continuidad a la acción pública más allá de los cambios de gobierno; con ministros que puedan asumir la responsabilidad de la conducción política sin necesidad de dar vuelta toda la estructura y las formas de funcionamiento de su respectivo ministerio, o de inundarlo con personal contratado vía Naciones Unidas o Banco Mundial.

Obviamente, la clase política predominante (es decir aquella que tiene el control actual del Estado o que posee poder político territorial) será la última interesada en abrir las puertas a reformas de este tipo. La mejor expresión de ello ha sido su resistencia a tratar la prometida reforma política en el ámbito legislativo, condenando a los argentinos a tener que seguir votando por "listas sábanas" confeccionadas sobre la base de componendas y acuerdos políticos y sin pasar por elecciones internas y abiertas. De allí la importancia de que desde diversos sectores de la ciudadanía surja un claro reclamo para cambiar las reglas de juego políticas y poder abrir un debate nacional que nos permita vislumbrar una reforma de las instituciones y del Estado acorde con la gravedad de la situación social en que nos encontramos.

 

1. Priorizar un Programa Nacional de Empleo

 

A pesar de la gravedad de la situación laboral, nuestro país no cuenta hoy con un programa nacional que haga frente a las diversas manifestaciones de desempleo que afligen a buena parte de la sociedad argentina. Al decir de un estudioso de estos temas, la actual política de empleo consiste en seguir esperando el "derrame del crecimiento económico hacia la generación de empleo y en encomendarse a San Cayetano".

Está claro que la base para ganar la batalla del empleo será la inversión privada. Sin embargo, si aspiramos a crear entre seis y siete millones de puestos de trabajo en un período de tiempo razonable, será también necesario recurrir a políticas activas de generación de empleo. Las más obvias de ellas son un plan nacional de obra pública y un plan nacional de viviendas, mano de obra intensivos. El tercero es un nuevo plan nacional de forestación, actividad que se caracteriza por su capacidad de generación de empleo con un bajo nivel de inversión por puesto de trabajo creado y que ofrece una alta rentabilidad a largo plazo. Además, será necesario generar, ya sea en el plano nacional, regional o provincial, planes de apoyo a la inversión y a la producción generadora de empleo en el sector industrial, agropecuario y minero. En otros términos, debemos desarrollar y buscar financiamiento, mediante la movilización de recursos públicos y privados, nacionales y externos, para políticas sectoriales activas, más allá de las políticas macroeconómicas y las medidas de fondo necesarias para volver a incentivar la inversión y la generación de empleo.

Por otra parte, hace falta un conjunto de medidas dirigidas a generar y a inducir la generación de empleo y a facilitar el pasaje del "empleo en negro" hacia el sector formal de la economía. En esta materia, dado el crecimiento espectacular que está conociendo el "empleo informal", muy probablemente como producto de la baja rentabilidad de las pequeñas y medianas empresas y de la desmedida presión impositiva y provisional que genera el actual modelo económico, será necesario, más que combatir la inevitable evasión, contemplar esquemas que faciliten el "blanqueo" del trabajo en negro y de las propias empresas. El beneficio a largo plazo superará largamente el "costo fiscal" al que deba renunciar el Estado en pos de aquel objetivo. En este sentido, más allá de la condonación de deudas habrá que analizar la posibilidad de implementar algunos de los esquemas que se han propuesto con este fin. Uno de ellos sugiere eximir de aportes previsionales o impositivos de cualquier tipo, a un determinado nivel de salarios (por ejemplo de quinientos pesos mensuales) hasta un máximo determinado (por ejemplo, de mil quinientos pesos). Para compensar el efecto fiscal de esta medida se aumentarían progresivamente los aportes de los salarios superiores a esa suma.

Por el lado de la generación directa e inducción de empleo será necesario disponer de un diagnóstico mucho más profundo que el disponible. Hace falta un verdadero "mapa" del desempleo, que nos de una precisa idea de la distribución regional y de la focalización del problema, pero que además, nos aporte un corte vertical, estableciendo las categorías de demandantes de empleo (edad, sexo, profesión, sector en el que trabajaba al quedar desempleado, tiempo que lleva sin empleo, medios de subsistencia, etc.). Es decir, un tipo de mapeo que permita actuar sobre las causas y sobre grupos específicos con problemas comunes, superando así un cierto nivel de generalidad que pareciera imperar en muchas de las políticas que se propugnan. En otros términos: no hay una sola clase de desempleo ni hay soluciones comunes para todas ellas. De allí la necesidad de contar con este tipo de información.

Llevar adelante en forma orgánica la lucha contra el desempleo, será una tarea que requerirá mucha concertación: interministerial, entre el Gobierno federal y los gobiernos provinciales, entre el sector público y el privado, con los sindicatos y con los medios universitarios. Será además, una tarea de largo alcance, pero que requiere ser diseñada, programada y planificada rápidamente. Llevar adelante iniciativas como las señaladas mas arriba, implica reforzar la capacidad de intervención de los gobiernos provinciales en el mercado de trabajo. A tal efecto, quizás sea necesario pensar desde un inicio en una tarea de asesoramiento y cooperación técnica con las provincias desde el Gobierno nacional, con el apoyo de organismos internacionales como la OIT o el Banco Mundial.

Sólo así será posible generar programas y proyectos específicos, que respondan a las características del desempleo y a las posibilidades de generación de empleo, a nivel regional y sectorial. Con esa finalidad deberá pensarse en una utilización más orientada hacia la creación de empleo productivo de los ingentes recursos que hoy se gastan en asistencialismo o en empleo de baja productividad.

En ese terreno la capacitación, la formación profesional y la reconversión laboral son instrumentos que aún están en pañales, en una Argentina que en los años cincuenta contaba con un sistema de educación profesional de vanguardia. Y el esfuerzo en esta materia no debe estar dirigido solamente hacia la actividad industrial o a la prestación de servicios en medio urbano: la falta de formación de los trabajadores rurales es un importante escollo para su progreso profesional y para avanzar en el proceso de tecnificación de la producción agropecuaria. Hoy las tareas del campo exigen tractoristas, inseminadores, seleccionadores de semilla, mecánicos de maquinaria rural y cien actividades más que tienen un creciente contenido técnico y que en la Argentina sólo se adquieren por vía de la emulación o de la experiencia y no del aprendizaje formal. Este es un área donde la formación será incluso creadora de empleo, pues la falta de capacidad técnica en el medio rural es hoy una limitación seria a la expansión de la producción.

Hay muchos otros mecanismos aptos para dar contenido a un programa de empleo de esta naturaleza: desde los programas de facilitación de creación de empresas hasta el desarrollo del microcrédito; desde promoción de políticas medioambientales, que han demostrado tener una enorme capacidad de generación de empleo en los países industrializados hasta la revisión sistemática de regulaciones administrativas que limiten la posibilidad de tal generación.

Ahora bien, encarar programas de esta magnitud implicará una movilización de recursos humanos y financieros que no podrá instrumentarse sin tener en cuenta su repercusión sobre las políticas macroeconómicas. Y éstas no tendrán sentido si siguen ignorando que su principal objetivo debería ser el pleno empleo y una mayor justicia distributiva. Por eso le dedicaremos a la política económica la segunda parte de este artículo.

 

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"El futuro de la situación social", revista virtual del Grupo Mayo, Nº 1.

"El modelo económico vigente: perdedores y ganadores", revista virtual del Grupo Mayo, Nº 2 y "Argentina: historia y lecciones de dos crisis económicas", en J. C. Sánchez Arnau (editor): "Crisis económicas y políticas públicas", Instituto Di Tella y Siglo XXI, 2003.

Ver, en este mismo número: Fundación Estado, Trabajo y Producción, "El rol de la inversión en la Economía Argentina ".